1. העתירות שבכותרת - עניינן סעיף מסעיפי נוהל השתתפות בתשלום שכר דירה של משרד הבינוי והשיכון. מדובר בסעיף המגדיר את היישובים, שניתן לקבל בהם סיוע בשכר דירה. סעיף זה שבנוהל מתנה את האפשרות לקבל סיוע בשכר דירה ביישובים שאינם ערים בכך ש"מספר התושבים בהם גדול מ-1,000 ועל פי מפקד אוכלוסין האחרון היו ביישוב לפחות 5% משקי בית ששכרו דירה מבעל בית פרטי ובתנאי שהם מונים לפחות 30 משקי בית". בעתירות נטען שסעיף זה לנוהל אינו חוקתי ואינו חוקי ודינו בטלות. זאת, מן הטעם שהוא, לפי הנטען, מצמצם שלא כדין את רשימת היישובים שניתן לקבל בהם סיוע בשכר דירה. כפועל יוצא מכך נטען, שהוא פוגע באופן לא מידתי בזכות לדיור ובזכות לבחור את מקום המגורים. נטען שהוא מהווה הפליה פסולה בכלל; והפליה פסולה של בני המיעוט הערבי - בפרט.
העותרות
2.
גב' איריס שריג היא העותרת 1 בעת"מ 1036-12-11 (יחד עם האגודה לזכויות האזרח, עותרת 2). לפי העתירה, גב' שריג היא אם חד הורית לילד בן 5. היא ילידת קיבוץ זיקים. לאחר שנים רבות מחוץ לקיבוץ - ומספר חודשים לאחר הולדת בנה - היא חזרה להתגורר בקיבוץ בדירה שכורה שהקיבוץ משכיר. נטען בעתירה, שהעותרת בחרה לגור בקיבוץ זה בשל העזרה הרבה שמגישה לה אימה, חברת הקיבוץ, בטיפול בבנה. העותרת אינה חברת קיבוץ ואינה מועמדת להיות חברת קיבוץ. העותרת מוכרת כזכאית לסיוע בשכר דירה והיא קיבלה בעבר סיוע עבור דירה ששכרה בתל-אביב. אלא שמשפנתה לקבל סיוע בשכר דירה עבור מגוריה בקיבוץ זיקים, נדחתה בקשתה על הסף. זאת, מהסיבה שהיישוב זיקים אינו מופיע ברשימת היישובים שניתן לקבל בהם את הסיוע. הוא אינו מופיע ברשימה זו מכיוון שאין הוא עומד בתנאי הדורש שיהיו ביישוב לפחות 5% משקי בית ששכרו דירה מבעל בית פרטי והם מונים לפחות 30 משקי בית (סעיף 2.15.2 לנוהל "השתתפות בתשלום שכר דירה" (נוהל 8/04 מיום 29.1.2012)).
3. יצוין עוד, שכעולה מתשובת המדינה, שכר הדירה שמשלמת העותרת לדירה שהיא שוכרת (בית פרטי צמוד קרקע בן שלושה חדרים עם חצר) הוא 1,600 ש"ח לחודש כאשר התשלום כולל ארנונה. בכתב התשובה של המדינה נטען עוד, על יסוד חוות דעת של שמאי מקרקעין, שעלות ממוצעת של שכירות של דירת שלושה חדרים צמודת קרקע בעיר אשקלון, הצמודה לקיבוץ זיקים, היא 2,700 ש"ח לחודש לא כולל ארנונה והוצאות נוספות. למשמעות טענה זו של המשיב - והרלבנטיות שלה - נשוב בהמשך.
4.
גב' נג'ארה קאות'ר היא העותרת בעת"מ 21575-02-12. לפי העתירה, העותרת היא אם חד הורית לשלוש בנות קטינות. היא שוכרת דירה ביישוב דבורייה. נטען בעתירה, שלעותרת יש הכרח לגור ביישוב זה דווקא. צוין בעתירה שהעותרת היא גרושה, אשר סבלה אלימות בעברה, וכך גם בנותיה. היא זקוקה לעזרה יומיומית מבני משפחתה המורחבת המתגוררים בדבורייה. עוד נטען בעתירה, שמשפחתה של העותרת היא "משפחה ערבית מסורתית". ועוד צוין בעתירה, שבמשפחתה אין זה מקובל שאישה גרושה תתגורר הרחק מהמשפחה. מגורים בדבורייה על פי הטענה הם האפשרות היחידה עבור העותרת להתגורר בדירה משלה. אין חולק שהעותרת נמצאה זכאית לסיוע בשכר דירה לפי נהלי המשיב. היא שכרה דירה מאחד מאחיה בעלות של 1,200 ש"ח לחודש. יודגש שהעותרת ציינה בעתירתה - ועניין זה לא נסתר - שהיא עברה חקירות מצד המשיב בהן נבדק שהיא אכן אחראית על בנותיה ושהיא שוכרת את הבית בלא שיש לה קרקע או דירה אחרת.
5. גם עותרת זו פנתה למשיב בבקשה לממש את הסיוע לו היא זכאית בשכר דירה בשל שכירת הדירה ביישוב דבורייה; וגם בקשתה של עותרת זו נדחתה רק מן הטעם שהיישוב דבורייה לא נכלל ברשימת היישובים, שניתן לממש בהם את הזכאות לסיוע. כך הדבר, לפי כתב התשובה, מהסיבה שביישוב דבורייה יש 2,100 משקי בית ומתוכם רק 1.2% מתגוררים בשכירות. אשר על כן, היישוב דבורייה לא נכלל ברשימה והבקשה שהגישה העותרת - סורבה. בעניינה של העותרת גב' קאות'ר טען המשיב, בכתב התשובה שהגיש יחד עם חוות דעת של שמאי מקרקעין, שעלות ממוצעת של שכירת דירה בת שלושה חדרים צמודת קרקע בעיר עפולה - הסמוכה ליישוב דבורייה - היא 2,160 ש"ח לחודש בממוצע.
הליך קודם בנדון
6. קודם שנבוא לפרט את עיקר טענות הצדדים בעתירה שלפניי, אציין ששאלת חוקיות נוהלי המשיב בעניין זכאות לסיוע בשכר דירה, התבררה בעבר בערכאות. מדובר בבג"ץ 2101/99
שבלי נ' שר הבינוי והשיכון (21.4.2002). באותו מקרה נתקפה גם כן רשימת היישובים שבהם ניתן היה לממש את הסיוע, לפי קביעת המשיב. זאת, בטענה שהנוהל דאז פגע בעקרון השוויון ובזכות לדיור של זכאים בני מיעוטים. נטען באותה עתירה, שהרוב המכריע של היישובים הערביים בישראל אינם מסווגים כיישובים שניתן לממש בהם את הזכאות להשתתפות בשכר דירה. הוצא באותה עתירה צו על תנאי והוגש תצהיר תשובה.
7. בתצהיר התשובה חלק המשיב על טענת ההפליה. המשיב טען שם, שהעיקרון המנחה הוא שיש לקבוע אמות מידה שוויוניות לסיוע בשכר דירה וליישומן באופן אחיד בכל יישוב ללא קשר לשאלת היותו יישוב יהודי או יישוב של בני מיעוטים. הכל, ובלבד שביישוב מתקיים שוק פרטי ממשי של דירות להשכרה. המשיב הסביר, שהמשמעות של דרישתו היא שהסיוע יינתן רק ביישובים שקיים בהם בכל עת היצע מינימלי של יחידות דיור להשכרה; וכן ששכר הדירה נקבע על פי כללי ההיצע והביקוש. נטען עוד, שבהיעדר שוק שכירות שכזה, תיווצר תופעה של השכרה פיקטיבית של דירות וגובה שכר הדירה ייקבע בהתאם לסיוע המקסימאלי שיוצע על ידי המדינה. התוצאה שעלולה להיגרם היא, ששכר הדירה יעלה ועיקר הסיוע יעבור לכיסם של בעלי הדירות המשכירים. מעבר לכך, עלולה להיגרם עליה משמעותית בשכר הדירה באותו יישוב - לרעת המשכירים כולם. המשיב גיבש אותה עת נוהל חדש בהתאם לעמדתו זו בעתירה שהתבררה בבית המשפט הגבוה לצדק, תוך שבין היתר נטען שהתווספו יישובים ערביים לרשימה; וייגרעו ממנה בהתאם יישובים יהודיים רבים.
8. בהמשך לכך, והגם שהעותרים שם טענו שיש לבטל את הנוהל החדש בשל טענותיהם להפליה, דחה בית המשפט העליון את העתירה. צוין בפסק הדין (סעיף 5) כי:
"אין לבחון את טענות העותרים כל עוד לא הובאו נתונים המעידים על כך שהתוצאה של הפעלת הנוהל החדש היא אמנם תוצאה מפלה. דא עקא, שהנוהל החדש טרם יושם ועל כן השפעתו טרם נבחנה. משכך, ראוי לאפשר לעותרים זמן מסוים על מנת לבחון את תוצאות הפעלת הנוהל מחדש, שלאחריו תהיה פתוחה לפניהם הדרך לשוב ולפנות לבית-המשפט זה, אם תימצא להם עילה. עם זאת, בנסיבות שנוצרו, דעתנו היא כי אף על המדינה לקיים מעקב אחר אופן יישום הנוהל החדש, ולצבור נתונים שיאפשרו לעמוד על השלכותיו".
העתירה נדחתה "בכפוף אפוא להערה זו".
שינוי בנוהל לאחר הגשת העתירה שלפניי
9. נציין עוד, שהנוהל שעמד בתוקפו עד לאחר הגשת העתירה של גב' שריג שלפניי, כלל סייג בכל הקשור ליישובים שניתן לממש בהם את הזכאות לשכר דירה, שעניינו יישובים ב"אזורי עדיפות לאומית א'". מדובר באותו הנוהל שנזכר לעיל בגרסה שהייתה בתוקף מיום 2.6.2005 (ע/1) ועד ליום 29.1.2012. נוהל זה, כאמור, היה בתוקף בעת שהתקבלו ההחלטות בעניינן של העותרות; ואף לאחר הגשת העתירה של גב' שריג, שהוגשה ביום 1.12.2011. סעיף 1.2ג לנוהל זה, צימצם גם הוא את היישובים שניתן לממש בהם את הזכאות לסיוע בשכר דירה על פי הקריטריונים שנזכרו לעיל בעניין מספר התושבים (גדול מ-1000); קיום 5% של משקי בית בשכירות; המונים לפחות 30 משקי בית. בקשות העותרות לסיוע בשכר דירה נדחו על יסוד סעיף זה. אלא שבנוהל זה הופיע סייג שהחריג יישובים הנמצאים ב"אזורי עדיפות לאומית א'" מתחולת הקריטריונים המצמצמים. מדובר, על כן, ב"חריג לחריג". הנוהל קבע, שיישובי עדיפות לאומית א' יוכלו להיכלל ברשימת היישובים בהם ניתן לממש את הזכאות לשכר דירה -
וזאת גם אם הם לא מקיימים את יתר התנאים המצמצמים הנתקפים בעתירה שלפניי לעניין גודל היישוב והיקף שוק השכירות שבו. לא הייתה לפניי מחלוקת על כך שהוראה זו שהייתה בנוהל לעניין יישובים שבאזור עדיפות לאומית א' הביאה להכללה של 414 יישובים שלא עמדו בתנאים המצמצמים הנתקפים בעתירה זו (פסקה 13 לתגובת המשיב).
10. העתירות שהוגשו לבית משפט זה תקפו בתחילה את חוקתיות וחוקיות הוראת נוהל זו, לעניין אזורי עדיפות לאומית א', בטענה שמדובר בהוראה מפלה בעיקר כלפי הציבור הערבי. אלא שלאחר הגשת העתירה של גב' שריג - ועוד קודם שהתקיים דיון - תוקן הנוהל. אותו הסעיף לעניין יישובים באזור עדיפות לאומית א' - הוסר מן הנוהל (ביום 29.1.2012). הנוהל העדכני (נספח י"ט לכתב התשובה - מחודש ינואר 2012) אינו כולל עוד הוראה זו. בהמשך לכך, העותרות לא עמדו עוד על טענתן נגד הוראה זו כשלעצמה, הגם שנותרו טענותיהן נגד משמעות העובדה שהוראת נוהל זו בדבר אזורי עדיפות לאומית א' הייתה קיימת בנוהל. נותרה, אפוא, על כנה הוראת הנוהל השנויה במחלוקת בעתירות אלה - היא ההוראה המצמצמת כאמור את היישובים, שניתן לממש בהם את הזכאות לשכר דירה בתנאים של גודל היישוב ומספר (ואחוז) משקי הבית שגרים בשכירות (סעיף 2.15.2 לנוהל העדכני). למשמעות הוראת הנוהל בדבר יישובים באזורי עדיפות לאומית א' - שהוסרה כאמור - נידרש בהמשך.
עיקר טענות העותרות
11. בעתירותיהן, שאוחדו בהסכמת הצדדים, טענו העותרות (באמצעות בא כוחן, עו"ד גיל גן-מור) שצמצום היישובים בנוהל של המשיב לפי מאפיינים של מספר התושבים ביישוב ושל היקף שוק השכירות - הוא בלתי חוקי ומפלה. דינו בטלות. כנתונים עובדתיים, הנסמכים על דו"ח מבקר המדינה, טענו העותרות שנכון לשנת 2010 נוהל המשיב מביא לכך שב-47% מהיישובים בארץ לא ניתן לממש את הסיוע בשכר דירה. עוד נטען, שלפי מחקר שנערך בשנת 2010 היקפי מימוש הסיוע בשכר דירה במגזר הערבי הם קטנים במיוחד - באופן אבסולוטי ובאופן יחסי. על רקע זה נטען, שלכל אדם הזכות והחירות לבחור את מקום מגוריו כחלק מהאוטונומיה הבסיסית שלו. כמו כן, על המשיב להפעיל את מנגנון הזכאות בשוויון ובלא הפליה. אלא שלא כך נוהג המשיב בהוראת הנוהל הקיים. נטען על ידי העותרות, שחרף פסק דינו של בית המשפט העליון בפרשת
שבלי, שהורה למשיב לאסוף נתונים על אודות הנוהל ויישומו, אין למשיב נתונים מעין אלה. הצמצום שבנוהל של רשימת היישובים פוגע, לפי הטענה, שלא כדין ובאופן לא מידתי באוכלוסיות הנזקקות לגור דווקא ביישובים קטנים מעין אלה ותוך פגיעה בזכותם לדיור, לכבוד, לאוטונומיה ולשוויון. פגיעה זו חריפה במיוחד, לפי הטענה, כלפי בני המיעוט הערבי, כאשר מימוש הסיוע ומספר היישובים היכולים להיכלל ברשימה מתוך יישובי המיעוט הערבי - הם מצומצמים ומדובר אשר על כן בהפליה תוצאתית. עוד נטען, שהקריטריונים הספציפיים שנקבעו על ידי המשיב בסעיף הנוהל הרלבנטי - לעניין מספר התושבים ביישוב; מספר הדירות המושכרות ואחוזן מכלל הדירות - הם קריטריונים שנקבעו בלא בסיס עובדתי מינימלי או מספיק.
עיקר טענות המשיב
12. המשיב טען (באמצעות באת כוחו, עו"ד פנינה סין-שלום), שיש לדחות את העתירה ושאין עילה להתערב בהוראת הנוהל הרלבנטית. עמדת המשיב היא שיש לנתב את הסיוע בשכר הדירה באופן שהסיוע יגיע לכיסם של השוכרים הנזקקים, ולא לכיסם של המשכירים. על מנת לקיים עקרון זה, יש לנתב את כספי הסיוע למקומות בהם הצורך בסיוע גדול יותר בשל מחירי שכירות גבוהים; וזאת לעומת מקומות קטנים בהם לא מתקיים שוק שכירות. נתונים שנאספו במהלך השנים הראו, לטענת המשיב, שביישובים קטנים שמתקיים בהם שוק שכירות קטן, מתן סיוע עלול להיות לא אפקטיבי באופן שהסיוע מועבר למעשה לידי המשכירים במקום לשוכרים. עוד נטען, שבשוק שכירות קטן קיימת מוטיבציה גבוהה יותר באופן יחסי ליצירת חוזים פיקטיביים לצורך מימוש הסיוע. ועוד נטען, שקיים חשש שמתן סיוע לשכר דירה בשוק שכירות קטן ולא משוכלל יוביל לעליה לא מבוקרת ולא רצויה של מחירי השכירות הכללית באותו יישוב תוך פגיעה בציבור השוכרים.